DON JOSE GIMENEZ CERVANTES, Secretario del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en uso de las competencias que le otorga el artículo 40 del Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, aprobado por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre,
CERTIFICA:
Que en la Sesión nº 24/00 del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones celebrada el día 29 de junio de 2000, se ha adoptado el siguiente
ACUERDO
Por el que se aprueba el: INFORME AL GOBIERNO ACERCA DE LA OPORTUNIDAD DE INSTAURAR UN NUEVO RÉGIMEN DE REGULACIÓN DE LOS PRECIOS DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES MÁS SIGNIFICATIVOS
El presente informe se emite al amparo de lo previsto en el artículo 1.dos.2.j de la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, que faculta a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones para asesorar al Gobierno, por propia iniciativa, en los asuntos concernientes al mercado y a la regulación de las telecomunicaciones y de los servicios audiovisuales, telemáticos e interactivos, particularmente en aquellas materias que puedan afectar al desarrollo libre y competitivo del mercado.
El Real Decreto-Ley 16/1999, de 15 de octubre, por el que se adoptan medidas para combatir la inflación y facilitar un mayor grado de competencia en las telecomunicaciones establece en su artículo 2 una serie de medidas de reequilibrio tarifario dirigidas a Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal. Entre dichas medidas, el apartado 1 del mencionado artículo, prevé el establecimiento de "un nuevo marco regulatorio de precios máximos para los servicios telefónico fijo y de líneas susceptibles de arrendamiento, prestados por Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal, basado en un modelo de límites máximos de precios anuales...". Dicho marco de regulación será de aplicación a partir del 1 de agosto de 2000.
Este nuevo marco regulatorio supone la ruptura definitiva del actual modelo de control tarifario -heredado de la etapa en la que existía un único operador de telecomunicación en España-, basado en la necesaria autorización previa de los precios para la prestación de los servicios de telecomunicación por parte de la Autoridad pública.
Con anterioridad a la plena liberalización del mercado de las telecomunicaciones, la Ley 31/1987, de 18 diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (modificada por Ley 32/1992, de 3 diciembre) disponía, en el artículo 16.1g) que las tarifas de los servicios finales -telefonía básica, telex y telegrama- y portadores debían ser aprobadas por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Transportes, Turismo y comunicaciones. El procedimiento de aprobación por el órgano competente del Gobierno se realizaba a través de la figura del Delegado del Gobierno en la compañía "TELEFÓNICA de España, S.A.", figura que recaía en el Director General de Telecomunicaciones y, posteriormente, en el Secretario General de Comunicaciones.
Coincidiendo en el tiempo con la aprobación del Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de junio, de Liberalización de las telecomunicaciones, que introdujo la competencia en el ámbito de las telecomunicaciones, el Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, de medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, establece en el artículo 16.7 que "Corresponde a la Comisión Delegada de Asuntos Económicos –previo informe de esta Comisión- la aprobación de las variaciones de precios incluidos en el Anexo 1, así como la de dicha relación de precios". El Anexo 1 del mismo texto legal incluye entre los precios de ámbito nacional sometidos a aprobación "las tarifas telefónicas y los servicios de telecomunicaciones determinados por la normativa del sector".
Ahora bien, el nuevo marco legal que rige la prestación de servicios y la explotación de redes de telecomunicaciones tras la entrada en vigor de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones (en adelante LGTel) establece, con carácter general, un régimen de libertad en la fijación de precios para la prestación de servicios de telecomunicación. No obstante, la disposición transitoria cuarta de la citada Ley mantiene, con carácter transitorio, un régimen de regulación de precios, en función de determinadas circunstancias, para algunos servicios de telecomunicación.
En efecto, la citada disposición establece que "La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, podrá fijar, transitoriamente, precios fijos, máximos y mínimos o los criterios para su fijación y los mecanismos para su control, en función de los costes reales de la prestación del servicio y del grado de concurrencia de operadores en el mercado ..".. La Ley, por tanto, otorga de nuevo a la C.D.G.A.E la potestad para fijar, si así lo estima pertinente y de forma transitoria, precios, fijos máximo y mínimos o los criterios para su fijación y los mecanismos para su control, en función de los costes de la prestación del servicio y del grado de concurrencia de operadores en el mercado.
En ejercicio de dicha habilitación competencial, la C.D.G.A.E ha venido aprobando los precios de determinados servicios de telecomunicación para los cuales, su normativa específica así lo preveía. En concreto, dicho órgano ha aprobado, previo informe de esta Comisión, las tarifas que ofrece el único prestador del servicio telefónico fijo disponible al público (antes servicio telefónico básico) que tiene la condición de operador dominante, Telefónica España, S.A.U, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28.1 del Reglamento Técnico y de prestación del servicio final telefónico básico y de los servicios portadores, aprobado por Real Decreto 1912/1997, de 19 de abril (en vigor de conformidad con la Disposición transitoria 6.b) de la LGTel.).
Igualmente, conforme a lo previsto en el apartado II.5b de la Orden de Licencias y el artículo 22 del Real Decreto 1558/1995, de 21 de septiembre, la C.D.G.A.E ha aprobado los precios de los servicios de líneas susceptibles de arrendamiento que ofrece Telefónica de España, S.A.U. Finalmente, sobre la base del artículo 9 de la Orden de 26 de marzo de 1999, la C.D.G.A.E, ha aprobado los precios relativos a la provisión por Telefónica de España, S.A.U. del acceso indirecto al bucle de abonado de la red telefónica fija mediante tecnología ADSL.
Por lo que respecta al procedimiento para la aprobación de los precios señalados, baste indicar que el operador debía presentar una propuesta de precios (o tarifas) ante la Secretaria General de Telecomunicaciones del Ministerio de Fomento (en la actualidad, tras la aprobación del Real-Decreto 689/2000, se ha de presentar ante la Secretaria de Estado de Economía, de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía); dicho órgano requería el informe preceptivo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y, en su caso, de las organizaciones de consumidores y usuarios; una vez obtenidos los correspondientes informes y tramitado el expediente, la Secretaría General de Comunicaciones a través del Ministerio de Fomento (actualmente, la Secretaria de Estado de Economía) elevaba la propuesta de precios (tarifas) a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para su posterior decisión; una vez adoptada la decisión sobre la aprobación de los precios por la Comisión Delegada, el acuerdo de ésta era publicado por Orden del Ministerio de Fomento, de conformidad con lo establecido en el art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Pues bien, dicho régimen de regulación de precios ("precios autorizados") deberá ser, conforme a lo previsto el artículo 2.1 del Real Decreto-Ley 16/1999, de 15 de octubre, sustituido por un nuevo marco de regulación de precios máximos para los servicios telefónicos fijo y de líneas susceptibles de arrendamiento prestados por Telefónica de España, S.A.U. Este nuevo marco regulatorio deberá estar basado en un modelo de límites máximos de precios anuales que se determinará tomando como referencia las variaciones anuales del IPC.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1 del citado texto legal, el Ministerio de Fomento dictará, previo informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación del citado calendario. En aplicación de lo establecido en el artículo 4.2 del Real Decreto 557/2000 la competencia para dictar las disposiciones anteriormente mencionadas corresponde, actualmente, al Ministerio de Economía que deberá recabar, previamente, el preceptivo informe a esta Comisión. Consecuentemente, corresponde a dicho Ministerio la fijación de los criterios y los mecanismos de control y aplicación del nuevo régimen de precios.
3. JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL NUEVO RÉGIMEN QUE SE PROPONE
3.1. Oportunidad del "régimen price –cap" en las circunstancias actuales del Sector
El proceso de liberalización del Sector de Telecomunicaciones en el ámbito mundial, así como el de otros sectores de actividad económica que estaban tradicionalmente organizados con estructuras monopolísticas, ha dado lugar a la reformulación de los planteamientos del control económico público sobre la actividad de los agentes intervinientes en sectores en los que la competencia es notoriamente imperfecta, bien sea por su peculiar estructura de formación de la "función de coste" en relación con la demanda solvente, o bien por que el proceso emergente hacia la libre competencia no ha tenido tiempo de consolidar su presencia tras la, todavía reciente, liberación legal del mercado.
Estos nuevos planteamientos sobre cómo ejercer un control público eficaz de los precios, minimizando los posibles efectos perturbadores de la intervención pública en la formación del ajuste oferta/demanda y sin alterar el equilibrio de reparto entre los agentes que resultaría de la eficiencia relativa de cada uno, habrán de situarse en un contexto de excepcionalidad, dado que el fin último que se persigue es, precisamente, la maduración del mercado en competencia.
Por otra parte, la concepción de tales mecanismos de control público de los precios ha de resultar muy diferente de aquellos que habían sido diseñados para el control de situaciones monopolísticas permanentes y que fundamentalmente se apoyaban en la "evitación de rentas monopolísticas", en el "principio de suficiencia" para la financiación del logro de objetivos públicos, sociales o políticos, y en la "optimización de la asignación de recursos", maximizando el "excedente del consumidor".
Se trata de una situación muy distinta que demanda nuevos planteamientos en los sectores en los que ya no puede hablarse de la existencia de monopolios u oligopolios legalmente reconocidos; por lo tanto, resultan anacrónicos los mecanismos de "precios autorizados" al monopolio, fijados por la autoridad reguladora.
En la etapa intermedia desde la instrumentación tradicional del control público de precios mediante "precios autorizados", hasta el momento en que se haya alcanzado una situación de competencia en la que el control público sea innecesario porque en el mercado se hayan configurado verdaderos "precios de mercado"; aparece la necesidad de una etapa transitoria de "precios controlados", es decir, de precios fijados por las propias operadoras, pero sometidos a un régimen de control público, que procure:
Se precisa establecer un régimen de control que, a la vez que se da libertad de actuación comercial a todos los agentes oferentes con objeto de facilitar el progresivo avance hacia la formación de "precios de mercado", determine una disciplina de aproximación de los precios a sus respectivos costes de producción, en todos los servicios y para cada uno de ellos.
Las "subvenciones cruzadas" entre los precios de los distintos servicios han de desaparecer y para ello nada puede ser más eficaz que obligar al conjunto de los precios a perder su "capacidad subvencionadora", allá donde la tengan, mediante la exigencia de reducciones sistemáticas de los precios medios del conjunto de la oferta de la operadora dominante.
Pero el control no resultaría suficiente si no va acompañado de estrictas limitaciones a la subida de los precios de aquellos servicios mayoritariamente consumidos por los segmentos de mercado menos permeables a la penetración de la competencia, que se convierten, diríamos de modo natural, en "mercados cautivos" del agente establecido, ya que con ello serían susceptibles de reconstruir la "capacidad subvencionadora" de forma perversa para el mercado, diferente de la tradicional orientada hacia objetivos de extensión social de los servicios, que perturbaría el correcto desarrollo de la competencia en la medida en que permitiera a la operadora establecida aplicar la nueva "capacidad subvencionadora" a la construcción de "barreras de entrada" a la competencia, en las áreas más fácilmente concursables, mediante la aplicación de "precios predatorios" subvencionados.
En busca de un régimen de control dotado de dichas características generales, se ha ido configurando por la doctrina económica, e instrumentando jurídicamente en multitud de países, el llamado "régimen price – cap", que no consiste en la mera limitación de los precios mediante el establecimiento por la autoridad reguladora de unos "precios máximos" para cada servicio, sino en un "sistema de cómputo y valoración" de la evolución de un conjunto significativo de precios, en relación con el correspondiente conjunto de "precios de referencia" establecido, sobre el que la autoridad reguladora impone "a priori" las condiciones de evolución que deberán ser aplicadas libremente, con su política comercial, por la operadora dominante, dada su presumible capacidad de liderazgo del mercado. Todo ello, con las garantías de publicidad suficiente de los "precios controlados", por parte de dicha operadora, y el conjunto de especificaciones necesarias para hacer unívocamente determinada la valoración "ex – post" de la evolución del conjunto de precios controlados, estableciendo las llamadas "cestas de control" y los algoritmos para calcular los parámetros de evolución.
Por otra parte, un sistema de price-cap otorga la suficiente flexibilidad para poder establecer determinadas limitaciones a la potestad de la operadora de fijar libremente los precios, cuando existan razones que aconsejen tomar este tipo de medidas. En este mismo informe se sugieren más adelante algunos límites para la variación anual máxima de los precios de determinados servicios.
En consecuencia, para que un "régimen price – cap" quede establecido para un sector de actividad económica, como sería el caso del Sector de las Telecomunicaciones que nos ocupa, la autoridad competente habría de definir los siguientes extremos:
A partir del nuevo marco, la operadora dominante debería asumir la responsabilidad de establecer libremente sus condiciones de oferta de servicios finales ante el mercado, publicando la "oferta de referencia" bajo su responsabilidad, de tal forma que la autoridad reguladora pudiera verificar "ex-post" los descensos anuales obligatorios del valor de la cesta.
Este control a posteriori no es, sin embargo, el único instrumento de control de precios de la operadora dominante. En el régimen existente en la actualidad, no obstante sus posibles secuelas dilatorias, existen mayores dosis de control y seguimiento del operador dominante, que no puede modificar sus precios si no es previa aprobación de la Administración. La Administración, antes de adoptar esta decisión, analiza el impacto de la rebaja en el mercado con el fin de evitar repercusiones negativas. De instaurarse el régimen de price – cap, inicialmente el operador dominante obtiene un margen de maniobra para determinar libremente los precios. La libertad para establecer los precios está enmarcada dentro de una lista de servicios ponderados que de forma global o en grupos determinados, pueden variar en un porcentaje predeterminado.
Por lo tanto parece necesario recordar que un sistema de price – cap en ningún caso anula o hace innecesario el ejercicio de las funciones que esta Comisión tiene reconocidas con el objeto de salvaguardar las condiciones de competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones. En este sentido, una fijación de precios por el operador dominante de acuerdo con el "price – cap" no obsta la posibilidad de que esta fijación quede prohibida, modificada o matizada como consecuencia de una resolución a posteriori adoptada por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en aras a velar por la libre competencia.
3.2. Implantación en otros países del entorno europeo
El "régimen price – cap" actualmente está siendo aplicado en la práctica totalidad de los países de la Unión Europea para el control básico de la evolución de los precios del Sector de Telecomunicaciones. No obstante, el modo de instrumentar dicho régimen de control no es homogéneo, como muestran las tablas comparativas que se incluyen como Anexo nº1.
El nuevo régimen de control de precios que se propone consiste en establecer y poner a disposición del mercado, y en particular de la operadora dominante, aquellos "parámetros tarifarios" con los que la autoridad competente calculará "a posteriori" la evolución de los precios del sector, partiendo de la base formada por un conjunto significativo de servicios y del valor de los "parámetros tarifarios" que han determinado los "precios de referencia" de los mismos y el "valor de la cesta" en el momento inicial de aplicación del sistema.
El régimen "price - cap" comportaría la libertad de la operadora dominante para establecer los precios de los servicios sujetos a control, dentro de los márgenes de variación máxima establecidos en el sistema para cada servicio, asumiendo la obligación de conseguir una reducción conjunta mínima, del valor de la cesta en términos reales, del X% anual, fijada inicialmente por la autoridad competente. Es decir, el conjunto de los precios correspondientes a los servicios identificados como representativos deberían experimentar una variación media ponderada anual del (IPC-X)%. Los precios de los servicios no incluidos en las cestas de control quedarían plenamente liberalizados, exigiéndose por la autoridad reguladora sobre ellos, únicamente, el sometimiento a las normas de la competencia.
Las características generales que se considera deberían perfilar el diseño del nuevo régimen de control de precios, son las siguientes:
El criterio básico de selección que se considera más adecuado, para establecer los servicios a incluir en el nuevo régimen de control de precios, es el de "máxima representación cuantitativa del volumen de negocio del mercado de telecomunicaciones fijas, conseguida con el menor número posible de servicios cuyos precios estén sometidos a control", complementando dicho criterio básico con otros que atiendan a razones de interés social, fomento de la competencia en el sector y coherencia con el entorno europeo.
En función del criterio básico de máxima representatividad por volumen de negocio, el conjunto de servicios a incluir se limitaría a los de mayor volumen que representen conjuntamente más del 80% del mercado de telecomunicaciones fijas. Según este criterio, deberían incluirse:
1º) El servicio de "disponibilidad de línea individual", cuyo precio está formado por la "cuota de conexión" (alta de línea) y la "cuota mensual de abono", que representan conjuntamente el 22% del volumen de negocio total de Telefónica.
2º) Los servicios de llamadas automáticas en los ámbitos: "metropolitano", "provincial", "interprovincial" y "fijo–móvil"; que representan respectivamente los siguientes porcentajes aproximados del volumen total de negocio: 21%, 7%, 15% y 17%.
A dicho conjunto, que ya representa el 78% del volumen total, (ver anexo nº 2), se considera oportuno añadir, por las razones complementarias anteriormente indicadas, los siguientes:
3º) Los servicios de llamadas automáticas "a países de la Unión Europea", dado el interés manifestado por las autoridades comunitarias en el control y reducción del efecto de "salto fronterizo" entre los países que forman, la Unión Europea.
4º) Los servicios de "alquiler de circuitos" en las modalidades que componen la oferta básica obligatoria, según la Directiva de la Comisión Europea 92/44/EEC de 5 de junio de 1992, en razón de la importancia crítica que tiene el mercado de alquiler de circuitos para el desarrollo de la competencia.
Con el conjunto de servicios indicados anteriormente, el régimen de control de precios alcanzaría directamente al 90% de volumen total del negocio de las tu otras fórmulas de promoción de la "sociedad de la información", que actualmente no se hallan contemplados de modo diferenciado en el catálogo de oferta de servicios a los usuarios finales de la operadora dominante, se propone que se incluyan también en el régimen aquí tratado.
Por último, algunos otros servicios, de menor importancia económica pero de gran transcendencia social, podrían quedar incluidos indirectamente en el régimen de precios controlados, mediante mecanismos de proporcionalidad o indexación de sus precios a alguno de los que estuvieran incluidos directamente en el régimen de control. Se considera que, a través de dicho mecanismo, se deberían incluir los siguientes servicios:
6.1. Precios de referencia de los servicios que se proponen.
Para cada servicio de los incluidos en el sistema deberá establecerse un "precio de referencia" perfectamente identificable, tanto en el momento inicial como para cada una de las ediciones sucesivas del "catálogo de servicios con precios controlados".
Como quiera que los servicios de telecomunicaciones generalmente carecen de un precio identificable por prestación, ya que el precio a cobrar por cada prestación en particular se calcula en función de múltiples "parámetros tarifarios", (precio de establecimiento, precio del minuto, duración de la llamada, hora del día, día de la semana, ámbito, longitud del circuito, etc...), para precisar un "precio de referencia" unívoco, resulta preciso determinar qué parámetros, de entre los múltiples aludidos, serán los que hayan de utilizarse y con qué algoritmo concreto se calculará dicho "precio de referencia" para cada servicio en la situación inicial y las sucesivas que hayan de ser comparadas con aquella.
Se proponen como "precios de referencia" a establecer en el nuevo régimen de control, los que resultan de la aplicación de los "parámetros tarifarios" de mayor cuantía actualmente vigentes, para los servicios que se prevé incluir, tomando como referencia una "prestación tipo".
Los "precios de referencia" que resultan de la aplicación de tales parámetros tarifarios, para las prestaciones típicas y con los algoritmos que a continuación se especifican, son los siguientes:
"Precios de referencia"
euros (pesetas)
1.1. Cuota de conexión de línea individual por alta, incluida
la instalación del punto de terminación de red..................... 145,750 (24.251)
(Cuota conexión 21.250 ptas + PTR 3000 ptas)
1.2. Cuota de abono mensual de línea individual........................... 9,270 (1.542)
(Actual cuota vigente 1.442 ptas/mes
+ 100 ptas. por RDLey 16/99)
2.1.1. Llamada tipo "metropolitana" en horarios de red
cargada entre las 8 y las 18 horas de días laborables
excepto sábados, de duración 180 segundos4..........................0,140 (23,29)
Por establecimiento de llamada: 0,068 (11,31)
Por minuto de comunicación: 0,024 (3,99)
2.1.2. Llamada tipo "metropolitana" en el resto de los
períodos horarios, de duración 200 segundos4.........................0,101 (16,80)
Por establecimiento de llamada: 0,068 (11,31)
Por minuto de comunicación: 0,010 (1,66)
2.2. *Llamada tipo "provincial" de duración 180 segundos..........0,330 (54,91)
Por establecimiento de llamada: 0,090 (14,97)
Por minuto de comunicación: 0,080 (13,31)
2.3. *Llamada tipo "interprovincial" de duración 180 segundos4...0,540 (89,85)
Por establecimiento de llamada: 0,090 (14,97)
Por minuto de comunicación: 0,150 (24,96)
2.4.1. Llamada tipo "fijo-móvil" en horarios de red cargada
entre las 8 y las 22 horas de días laborables excepto
sábados, de duración 120 segundos4.........................................0,596 (99,17)
Por establecimiento de llamada: 0,068 (11,31)
Por minuto de comunicación: 0,264 (43,92)
2.4.2. Llamada tipo "fijo-móvil" en el resto de los períodos
horarios, de duración 120 segundos4.........................................0,332 (55,24)
Por establecimiento de llamada4: 0,068 (11,31)
Por minuto de comunicación: 0,132 (21,96)
3.1. *Llamada tipo con destino a los países
de la "Unión Europea" de duración 200 segundos4................1,120 (186,33)
Por establecimiento de llamada: 0,120 (19,97)
Por minuto de comunicación: 0,300 (49,92)
4.1. Alquiler de circuitos "analógicos":
4.1.1. B.V. calidad ordinaria 2 hilos (distancia tipo 112 km.)...........579 (96.318)
- Precio de constitución: 662,616 (110.250)
- Precio mensual longitud mínima: 57,552 (9.576)
4.1.2. B.V. calidad ordinaria 4 hilos (distancia tipo 88 km.)5 ..........828 (137.724)
4.1.3 B.V. calidad especial 2 hilos(distancia tipo 120 km.)5 ..........820 (136.434)
4.1.4. B.V. calidad especial 4 hilos(distancia tipo 103 km.)5 .......1.146 (190.696)
4.2. Alquiler de circuitos "digitales":
4.2.1. A 9,6 Kb/s (distancia tipo 120 km.)5 .......................................430 (71.555)
- Precio de constitución: 784,814 (130.582)
4.2.2. A 19,9 Kb/s (distancia tipo 126 km.)5......................................594 (98.843)
- Precio de constitución: 784,814 (130.582)
- Precio mensual longitud mínima: 192,041 (31.953)
4.2.3. A 64 Kb/s (distancia tipo 129 km.)5.........................................596 (99.174)
- Precio de constitución: 784,814 (130.582)
- Precio mensual longitud mínima: 203,436 (33.849)
4.2.4. A 2.048 Kb/s estructurado (distancia tipo 114 km.)5..........4.311 (717.245)
- Precio de constitución: 4.627,793 (770.000)
- Precio mensual longitud mínima: 753,669 (125.400)
4.2.5. A 2.048 Kb/s sin estructurar (distancia tipo 112 km.)5.......4.512 (750.665)
- Precio de constitución: 4.627,793 (770.000)
- Precio mensual longitud mínima: 798,432 (132.848)
6.2. Propuesta de variaciones máximas autorizadas.
El "valor de la cesta" constituido con los servicios propuestos con precios controlados, deberá estar sometido a una reducción anual sistemática que establezca la autoridad competente, para un período plurianual preestablecido.
La variación anteriormente referida, con objeto de que se adapte a las fluctuaciones generales de precios en términos reales, deberá de establecerse vinculada a la evolución del Índice G. de Precios al Consumo (I.P.C.) y, en consecuencia, será un valor porcentual X que, deducido de la variación porcentual del IPC, determine la reducción anual mínima del valor de la "cesta" a los "precios de referencia". Por consiguiente, la variación anual máxima del valor de la cesta sería (IPC-X)%.
El valor de X para cada año deberá estar determinado en función de la evolución de los costes de producción del Sector y de las mejoras de productividad y eficiencia que se esperan del mismo ya que, lo esencial del "régimen price-cap", es conseguir la traslación a los precios de una parte sustancial de las mejoras de productividad que el sector pueda obtener razonablemente, de modo que la autoridad reguladora marca "a priori" el nivel (X%) de obligatoria traslación a los precios de las presuntas mejoras que la operadora dominante pueda o no obtener o superar, asumiendo esta el riesgo de menores beneficios o pérdidas si sus mejoras efectivas logradas "ex post" superan el nivel X% establecido por la autoridad.
La fijación de X% por la autoridad competente es, por lo tanto, una decisión política que establece un compromiso mínimo de mejoras de productividad al sector, que debe atemperarse con las circunstancias de facto que rodean al sector. En los Estados Miembros de la Unión Europea y a nivel mundial se están alcanzando mejoras anuales de productividad sectorial del orden del 8%, como señala el Anexo II de la Recomendación de la Comisión Europea de 8 de enero de 1998.
A la vista de tales circunstancias y atendiendo a la conveniencia de evitar un excesivo ritmo de reducciones medias de precios que podrían perturbar tanto el equilibrio económico-financiero de la operadora dominante como los márgenes operativos del resto de operadoras en competencia, se considera suficiente una reducción anual del promedio global de precios del (X=6%) para cada uno de los años del periodo trianual.
La referida reducción global de precios se conseguirá a partir de las variaciones de precios del "catálogo de servicios con precios controlados" que libremente la operadora dominante proponga al mercado. No obstante, con objeto de atemperar la evolución de los distintos precios en su proceso de orientación a los costes, sin determinar efectos indeseables sobre el mercado y la economía, para cada uno de los precios de los servicios, la operadora habría de someterse a ciertas limitaciones de "variación máxima anual" que, en atención a las razones que a continuación se especifican, proponemos sean las siguientes:
|
Variación máxima anual |
||
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1er año |
2º y 3er año |
|
- Cuota de conexión por alta, incluido el PTR: |
(IPC - 15)% |
(IPC – 15)% |
|
- Cuota de Abono mensual de línea individual |
(IPC + 10)% |
(IPC + 5)% |
|
- Alquiler de circuitos: |
-Conjuntamente la "subcesta" |
(IPC - 20)% |
(IPC – 10)% |
-Cada modalidad de servicio |
(IPC - IPC)% |
(IPC – IPC)% |
|
- Llamadas incluidas en la cesta: |
(IPC - IPC)% |
(IPC – IPC)% |
Dichas variaciones máximas anuales de los precios de los servicios que componen la "cesta" se justifican del siguiente modo:
La limitación de la variación de la "cuota de conexión", en la práctica, obligaría a Telefónica a reducir la actual tarifa de 24.250 ptas. por alta (incluida la instalación del P.T.R.) a los siguientes valores máximos: (suponiendo IPC=3%):
con lo que dicho precio se alinearía con los precios actuales de las principales operadoras europeas, que parecen estar estabilizados en los últimos años.
La "cuota de abono mensual" actualmente establecida en 1.442 ptas. debe aumentar en 100 ptas. el 1º de agosto de 2000 (incluidas en los "precios de referencia") y en otras 200 ptas. entre marzo y agosto del 2001, según el R-D Ley 16/1999. Es decir, si el primer "catálogo" de la operadora dentro del nuevo régimen propuesto, comienza su vigencia después del 1º de agosto de 2000, proponiendo el precio máximo que le autoriza el R-D Ley de 1.542 ptas. y, en un segundo catálogo que entrara en vigor el 1º de marzo de 2001 establece nuevamente el máximo autorizado por el R-D Ley de 1.642 ptas., posteriormente, no antes del 1º de agosto de 2001, podría subir las terceras 100 ptas.
De esta forma Telefónica habría aplicado el R-D Ley 16/1999 sin rebasar el límite que el nuevo régimen le habría impuesto, ya que un 13% = (IPC + 10)% de incremento aplicado sobre 1.542 ptas. son, precisamente, 1.742 ptas. No obstante, es importante considerar que las dos subidas finales de 100 ptas. cada una en la "cuota de abono", la de marzo y la de agosto de 2001, las realizaría Telefónica en el seno del nuevo régimen, lo cual le obligaría a tenerlas que compensar suficientemente con rebajas en los precios de otros servicios para alcanzar el (IPC – 6)% de rebaja conjunta del "valor de la cesta" obligatorio en el primer año siguiente a la publicación de su primer "catálogo".
Para el segundo y tercer año del trienio de aplicación, el límite de variación que proponemos (IPC +5)% permitiría a Telefónica, siempre en la hipótesis de que la variación anual del IPC fuera del 3%, incrementar un 8% sobre la "cuota de abono mensual" establecida en 1.742 ptas., es decir podría aumentar como, máximo 140 ptas. el 2º año y 150 ptas. el 3º, llegando a situar la cuota como máximo, al término del período trianual, en 2.032 ptas. que es un valor inferior al medio actual de los principales países de la Unión Europea.
Los precios del "alquiler de circuitos" tienen gran importancia en la formación de la competencia en el sector, ya que son el recurso que inicialmente utilizan las operadoras entrantes para complementar los recursos de su propia red en proceso de desarrollo. Tendiendo en cuenta lo anterior y la comparación de precios con el entorno europeo, muy compleja de mostrar pero que ha sido reiteradamente denunciada por diversas instancias con estudios amplios y bien detallados, se propone la constitución de una "subcesta" a la que le sea impuesta una senda de reducciones sistemáticas de los precios del alquiler, que afecte al menos en un 40% de reducción "real" (más IPC) durante el trienio al conjunto de las modalidades reconocidas como de oferta obligatoria por la Directiva Europea 22/44/EEC de junio de 1992, sin permitir que el precio de referencia de cada modalidad pueda ser variado al alza, es decir, la máxima variación al alza de cada modalidad sería (IPC – IPC)%, o sea nula. La mitad de dicho 40% de disminución real habría de producirse en el transcurso del primer período anual.
Por último, los precios de las "llamadas" incluidas en la cesta (metropolitanas, provinciales, interprovinciales, fijo a móvil e internacionales con la U.E.), se propone que como mínimo mantengan sus precios nominales actuales, variación (IPC – IPC)%, aunque el régimen que se propone, al obligar a la operadora a rebajar el valor de la cesta en un (IPC – 6)% anual, estaría obligando a Telefónica, de hecho, a reducir todos los años el precio de las "llamadas" para cumplir su obligación de reducción conjunta, como ahora veremos.
Se pueden construir algunos escenarios límite entre los que habría de moverse la operadora: (ver anexo nº4).
ESCENARIOS: 1).- Suponiendo que Telefónica aprovecha al máximo la oportunidad de subir la "cuota de abono" que le otorga el nuevo régimen, y limita la reducción de precios de la "cuota de conexión" y del "alquiler de circuitos" al mínimo exigido.
ESCENARIO: 1A).- Con las decisiones previas antedichas comunes a los escenarios: 1, supongamos que Telefónica decide además, que los precios de las "llamadas" bajen todos de igual forma, proporcionalmente.
En este escenario se vería obligada a bajar todos los precios de las llamadas como mínimo en un 6,5% el primer año y un 6% anualmente el 2º y 3º año.
ESCENARIO: 1B).- Igual que el anterior, pero suponiendo que Telefónica decide además mantener nominalmente el precio de las llamadas "metropolitanas".
En este escenario las llamadas de "larga distancia" (provinciales, interprovinciales, fijo a móvil y con la U.E.) habrían de reducir su precio en un 10,3% de promedio) el primer año y un 9,6% anualmente el 2º y 3º año.
ESCENARIO: 1C).- Igual que la anterior, pero suponiendo que Telefónica decide imponer al servicio "provincial" una drástica rebaja del 25% anual para que, al término del período trianual, se igualara en precio al "metropolitano".
En este escenario se vería obligada a reducir cada año los servicios: "interprovincial", "fijo a móvil" y "con la U.E." en un promedio del 6,7% el primero y un 5,9 % anualmente el 2º y 3º año.
ESCENARIOS: 2).- Telefónica, con objeto de no verse obligada a reducir tanto los precios de las "llamadas", renuncia en parte (supongamos que la mitad) a la oportunidad de subida de la "cuota de abono" que el régimen le brinda durante los años 2º y 3º.
En estos escenarios se podrían definir, en paralelo con los anteriores, otros tres escenarios: 2A), 2B), y 2C) cuyos resultados serían los siguientes:
ESCENARIO: 2A).- Telefónica se vería obligada a bajar uniformemente el precio de todas las llamadas, de cualquier tipo, como mínimo en un 6,5% el primer año y un 4,6 % anualmente el 2º y 3º.
ESCENARIO: 2B).- Si mantiene el precio del "metropolitano" tendría que bajar el precio del resto de las "llamadas" como mínimo un 10,3% el primer año y un 7,4% anualmente el 2º y 3º.
ESCENARIO 2C).- Si mantiene el precio del "metropolitano" e iguala con éste el precio del "provincial" al término de los tres años, se vería obligada a bajar anualmente el precio de las llamadas "interprovinciales", "fijo a móvil" y "con la U.E." en un promedio mínimo del 6,7% el primer año y un 3% anualmente el 2º y 3º.
6.3. Configuración de las cestas:
El Sistema de Price-Cap es susceptible de incorporar, además de una "cesta básica" como la que hemos propuesto altamente representativa del conjunto de la actividad del sector y del volumen de negocio de Telefónica, otras "cestas complementarias" que atiendan a las peculiaridades de determinados segmentos del mercado.
Como quiera que el aspecto fundamental, que incumbe a la Economía del Sector, es él de la "cesta básica", la C.M.T., propone la configuración de ésta, sugiriendo la posibilidad y ofreciendo su colaboración para configurar otras "cestas complementarias" o "subcestas", que estarían sometidas por la autoridad competente a un régimen semejante de control de la evolución de su valor, con semejante esquema de limitaciones de "variación anual máxima" del tipo (IPC – y)%, que el Gobierno considerara oportuno establecer.
Especialmente consideramos de interés, por razones de política antiinflación, la formulación de una "cesta complementaria" con "ponderadores" adecuados representativos del gasto en servicios de telecomunicación que soporta el sector de economías domésticas o segmento de "mercado residencial", conteniendo en ella algunos de los servicios contenidos en la "cesta básica", que proponemos sean los siguientes:
6.4. Ponderaciones de las variaciones de precios para determinar la variación agregada de la "cesta" y algoritmo de determinación de la misma.
La ponderación relativa inicial de las diferentes variaciones de los precios de los servicios incluidos en la "cesta" propuesta, a efectos del cálculo del promedio de variación global del valor de la misma, debe ser calculada en función de:
De acuerdo con los cálculos que reproduce el Anexo nº 3, se proponen los siguientes ponderadores que evolucionarán dinámicamente, al término de cada período anual, en función únicamente de las variaciones relativas de precios, permaneciendo fija la base de ponderación en unidades de servicio:
SERVICIOS |
PONDERADORES |
Cuota de conexión de línea individual (alta) Cuota de abono de línea individual Llamadas "metropolitanas" en horarios de red cargada Llamadas "metropolitanas" en resto de horarios Llamadas "provinciales" Llamadas "interprovinciales" Llamadas "fijo a móvil" en horarios de red cargada Llamadas "fijo a móvil" en resto de horarios Llamadas a países de la "U. Europea" Alquiler de Circuitos Analógicos Alquiler de Circuitos Digitales |
0,02127 0,22908 0,16002 0,08792 0,08261 0,14272 0,12925 0,02225 0,04162 0,00215 0,08112 |
El algoritmo que debería utilizarse para el cálculo del valor de la "cesta" al término de los sucesivos periodos anuales sería el utilizado en el citado Anexo nº3, consistente en introducir, sobre la base de las unidades de servicio que constituyen la "cesta" del período inicial, los "precios unitarios" que resulten de aplicar, para cada servicio, los "parámetros tarifarios" de mayor cuantía que figuren en el "catálogo de servicios con precios controlados" vigente en el momento de finalización de cada periodo anual.
Es decir, para calcular al término de cada período anual el nuevo valor de la cesta y la variación habida, se tomarán del catálogo los "parámetros tarifarios" de mayor cuantía que figuren en él para calcular los "precios unitarios", utilizando las mismas unidades que han servido de base para el cálculo de los "precios de referencia" mencionados en el apartado 6.1. y, a partir de los nuevos "precios unitarios" obtenidos, se calculará el nuevo "valor de la cesta" en un modelo semejante al incorporado al presente informe como Anexo nº3, sin variar las unidades de prestación de los servicios que componen la cesta inicial, conforme a la conocida metodología Lasspeyres.
7.- PROCEDIMIENTO DE ESTABLECIMIENTO DE LAS VARIACIONES MÁXIMAS AUTORIZADAS Y DE SEGUIMIENTO Y CONTROL.
Un sistema price-cap no estaría completo si no viniera acompañado de un procedimiento de seguimiento y control sobre su correcto cumplimiento por la operadora sometido al mismo.
A continuación se proponen algunas sugerencias sobre la manera de articular este procedimiento.
7.1.- Seguimiento y control del cumplimiento.
El nuevo marco regulatorio de Price-cap permitirá a la operadora dominante asumir el libre establecimiento de las condiciones de oferta de servicios finales ante el mercado, a través de la publicación bajo su responsabilidad de un "catálogo de servicios de precios controlados", de forma que la autoridad reguladora podrá verificar los descensos anuales obligatorios del valor de las cestas y proceder, en caso de incumplimiento, a requerir de la operadora la inmediata publicación de un nuevo catálogo que incorpore suficientes descensos en los precios para cumplir su obligación.
El referido "catálogo de servicios de precios controlados", constituirá la oferta básica de servicios de Telefónica, de aplicación en la totalidad del territorio español de forma no discriminatoria, pudiendo convivir con otras ofertas opcionales, de aceptación voluntaria explícita por los clientes, que la operadora desee proponer al mercado, que estarán limitadas únicamente por el sometimiento a las leyes de la competencia y a las prácticas de lealtad competitiva.
La CMT en el ejercicio de sus funciones se encargaría de vigilar la evolución de los "parámetros tarifarios" y de los precios resultantes contenidos en las sucesivas ediciones del "catálogo de servicios de precios controlados" así como la coherencia en las tendencias de evolución de los precios. Estos catálogos habrán de ser presentados ante el Ministerio de Economía, ante esta Comisión y ante las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, en un plazo no inferior de 15 días hábiles antes de su fecha de entrada en vigor.
En cumplimiento de lo anterior, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en el ejercicio de las funciones que le confiere el apartado h) del artículo 1.Dos.2 de la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones (vigilar la debida aplicación de las tarifas de los servicios prestados en exclusiva y en aquellos casos en los que exista una posición de dominio en el mercado), tomaría de cada edición del "catálogo" los "parámetros tarifarios" de mayor cuantía que figuren en el mismo para cada servicio y, aplicando los algoritmos establecidos, calcularía la variación del "valor de la cesta" con relación a la edición anterior
El comienzo del período trianual para el que el nuevo régimen se establece, coincidirá con el de la fecha de vigencia del primer "catálogo de servicios de precios controlados" que publique Telefónica de España, S.A.U., así como el cómputo de los períodos anuales, sucesivamente, se haría a partir de tal fecha.
7.2.- Normativa de publicidad suficiente de los precios aplicables.
Los servicios incluidos en la "cesta de control" deberían ser declarados de inclusión obligatoria en el "catálogo de servicios de precios controlados" que habría de publicar la operadora, bajo su entera responsabilidad. En el término de tres meses a partir de la fecha en que el nuevo régimen se instaurara Telefónica de España, S.A.U. pondría en vigor su primer "catálogo" y, sucesivamente, las nuevas versiones, respetando una vigencia mínima para cada versión en un periodo de tiempo que se propone que sea de cuatro meses.
En el "catálogo de servicios básicos de precios controlados" deberían figurar las especificaciones de prestación de cada servicio con sus características, mínimos de calidad ofrecida y tramos horarios, así como los precios ofertados para cada modalidad de servicio en el periodo de vigencia.
La operadora obligada a la publicación del "catálogo de servicios de precios controlados" habría de dar amplia difusión al mismo entre sus clientes, así como hacer constar la existencia de dicho catálogo de aplicación automática, salvo opción en contrario por parte del cliente, en todas las "ofertas opcionales" que lance al mercado Telefónica y que estén directa o indirectamente referidas a alguno de los servicios que contiene el "catálogo de servicios de precios controlados" o a servicios sustitutivos de éstos.
Todos los "catálogos de servicios de precios controlados" que la operadora publique deberían estar fechados con la fecha de entrada en vigor en el mercado, especificando, además, la fecha de la versión anterior a la que sustituyen. La operadora podrá actualizar su "catálogo" con la periodicidad que considere oportuna, respetando la vigencia mínima de cuatro meses para cada edición.
Las "ofertas opcionales" del resto de los servicios ofertados al mercado por la operadora sometida al régimen de control, podrían incluir también ofertas alternativas de los mismos servicios incluidos en el "Catálogo de Servicios de Precios Controlados", e incluso asociar la prestación de varios servicios en ofertas conjuntas ("paquetes" o "tarifas planas"), con tal de que se especifiquen claramente los elementos disjuntos que contienen y el carácter voluntario de adherirse a ellas, frente a la aplicación automática de las condiciones del "catálogo de servicios de precios controlados" a falta de manifestación expresa del cliente en sentido contrario.
Con el fin de que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones pueda ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico le confiere y que han sido anteriormente indicadas, la operadora deberá comunicarle todas las "ofertas opcionales" y los términos contractuales para la adhesión a las mismas 15 días antes de su lanzamiento, bajo la responsabilidad de dicha operadora de atenerse al cumplimiento de las leyes de la competencia y de no vulnerar las prácticas de lealtad en el mercado.
El presente certificado se expide al amparo de lo previsto en el artículo 27.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el Artículo 23.2 de la Orden de 9 de abril de 1997, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con anterioridad a la aprobación del Acta de la sesión correspondiente.
Vº Bº
EL PRESIDENTE
EL SECRETARIO
José Mª Vázquez Quintana
José Giménez Cervantes.