• La autorización nacional para la creación de los llamados Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAPs) está contemplada en la normativa vigente y en el proyecto de ley de residuos.
• Sin embargo, la falta de desarrollo reglamentario de algunos residuos, como los envases impide que una única autorización sea válida en todo el territorio nacional.
• De hecho, los interesados en gestionarlos colectivamente deben solicitar una autorización en cada comunidad autónoma donde quieran operar. 
   

La CNMC ha publicado un informe en el que insta a que se aplique de forma urgente en todo el territorio nacional la autorización que permite la creación de los llamados Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAPs). (PRO/CNMC/001/21).

Los SCRAPs son organizaciones sin ánimo de lucro que pueden constituir los fabricantes e importadores de productos y que se centran en la recogida, el tratamiento y la recuperación de los mismos. Esta denominación sustituye a los antiguos Sistemas Integrados de Gestión (SIG). Se ha establecido un marco legal por el que este tipo de organizaciones a las que están vinculadas las empresas generadoras de residuos, y en aplicación del principio de “quien contamina paga”, se involucran en la prevención y en la organización de la gestión de los desechos.

En el informe, la CNMC insiste en acelerar al máximo el desarrollo reglamentario de la normativa sectorial de residuos que aún no se ha adaptado al marco normativo. La Comisión, además, sugiere a los órganos de cooperación multilaterales existentes en materia de residuos que adopten las medidas pertinentes para la aplicación real del principio de eficacia nacional de los SCRAPs. 

Anteproyecto de Ley de residuos y suelos

En julio de 2020, la CNMC publicó el informe sobre el anteproyecto de ley (APL) de residuos y suelos contaminados (nota de prensa IPN/CNMC/013/20). 

Entre otras cuestiones, analizó la responsabilidad ampliada del productor (RAP). Esta transfiere a los fabricantes el coste y la obligación de gestionar los productos que con su uso se convierten en residuos y la creación de los sistemas colectivos de gestión para cumplir con dichas obligaciones. 

La Comisión valoró positivamente que se creara una autorización con validez nacional (principio de eficacia nacional) a la hora de constituir dichos sistemas. Ese principio se incluyó expresamente tanto en el anteproyecto de ley como en la Ley 22/2011.

Sin embargo, la CNMC ha tenido conocimiento de que, en la práctica, la validez de la autorización para acceder a los SCRAPs no se está aplicando de forma generalizada. La Ley 22/2011 lo condiciona a un desarrollo reglamentario para cada tipo de residuo, y en algunos de ellos todavía no se ha producido.

Diferencias según el tipo de residuo 
 
Los flujos de residuos que ya cuentan con desarrollo normativo (pilas y acumuladores, vehículos al final de su vida útil y residuos de aparatos eléctricos y electrónicos) han incorporado las previsiones contenidas en la Ley 22/2011 y establecen la validez de la autorización de los SCRAPs en todo el territorio nacional, así como la adaptación de los sistemas colectivos existentes al nuevo marco jurídico. En estos flujos de residuos los Sistemas Integrados de Gestión (SIG) constituidos son numerosos.

Sin embargo, hay otros flujos de residuos pendientes de desarrollo normativo (o cuyo desarrollo no ha introducido las previsiones relativas a la Responsabilidad Ampliada del Productor –RAP-). Entre ellos, se encuentran neumáticos fuera de uso, aceites usados y envases y residuos de envases. Para este tipo de residuos es necesario solicitar una autorización en cada comunidad autónoma si se quieren crear sistemas colectivos de gestión. En este caso, el número de SIG constituidos es muy reducido (dos en neumáticos, dos en aceites industriales usados y uno por cada tipología concreta de residuos de envases).

Envases y residuos

El flujo de los envases y residuos de envases es especialmente relevante por las elevadas cantidades que se generan y, en consecuencia, por el importante volumen de ingresos que gestionan: sus sistemas colectivos de gestión suman alrededor del 80% de todos los ingresos vinculados a la financiación de sistemas colectivos de gestión de residuos en España. En el caso de los envases, cada sistema colectivo está especializado y opera exclusivamente en un tipo de residuos concreto (envases de vidrio, envases de productos agrarios, envases de productos fitosanitarios y fertilizantes, envases ligeros y papel y cartón), por lo que cada SIG es monopolista en ese tipo de residuo. 
El caso más relevante es el de los residuos de envases ligeros y papel y cartón, pues los ingresos del sistema que lo gestiona, ECOEMBES, suponen el 70% de todos los ingresos vinculados a sistemas colectivos de gestión de residuos en España.
Impacto para la competencia

Por todo ello, la CNMC señala en su informe que la necesidad de una autorización en cada comunidad autónoma para crear un sistema colectivo de gestión de residuos es una barrera de acceso al mercado con importantes efectos negativos sobre la competencia. Así, implica costes en tiempo y tramitación, dificulta alcanzar economías de escala y puede limitar la eficacia como competidor de un sistema no implantado a nivel nacional versus otro que sí lo esté. 

La falta de autorización nacional consolida la posición de mercado de los sistemas ya instalados en detrimento de nuevos entrantes, y facilita que se generen situaciones de monopolio u oligopolio, como es el caso del flujo de los envases y residuos de envases.

Además, la exigencia de autorización en cada comunidad autónoma no es acorde con el principio de eficacia nacional recogido en la Ley de garantía de la unidad de mercado (LGUM) ni en la Directiva de Servicios. Según este principio, un sistema colectivo válidamente establecido en España deberá poder operar en todo el territorio nacional, y no precisará de autorizaciones adicionales salvo por la existencia de una razón imperiosa de interés general, la cual no existe en la normativa de residuos.
   
La CNMC considera que la competencia entre sistemas colectivos de gestión puede abaratar el coste de gestión de residuos, con la consecuente reducción de precios de los productos para los consumidores finales y, además, puede mejorar el grado de cumplimiento de los objetivos en materia de transición ecológica y economía circular.

La CNMC es el organismo independiente regulador de los mercados y que garantiza y promueve una competencia efectiva. Este informe se emite en ejercicio de las competencias de la CNMC en aplicación del artículo 5.1 de la Ley 2/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. 

(PRO/CNMC/001/21).

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